Die UBS-Frage geht zurück, bevor sie entschieden ist

Am Donnerstag sollte der Ständerat entscheiden, wie viel Eigenkapital die UBS für ihre ausländischen Tochtergesellschaften künftig halten muss. Stattdessen könnte er entscheiden, gar nicht zu entscheiden.

Der Kompromiss, der zum Problem wurde

Ende August hatte die Wirtschaftskommission des Ständerats einen Kompromiss präsentiert. Die Wirtschaftskommission des Ständerats (WAK-S) hatte Ende August einen «Kompromissvorschlag» vorgelegt, der eine Unterlegung der UBS-Auslandstöchter zu 50 Prozent mit hartem Kernkapital (CET1) und zu 50 Prozent mit erweitertem Eigenkapital (AT1) vorsieht. Der Bundesrat hatte 100 Prozent hartes Kernkapital gefordert, um zu verhindern, dass eine schlingernde Auslandtochter das Schweizer Stammhaus mitreisst, wie es beim Untergang der Credit Suisse geschah. Ich habe diesen Kompromiss bereits Anfang September beschrieben, als Beispiel dafür, wie die Anhörung der Regulierten selbst zum Regulierungsinstrument wird.

Doch der Kompromiss hat die Sache nicht beruhigt, er hat sie verschärft. Der Appenzeller FDP-Ständerat Andrea Caroni engagiert sich aktuell für Kompromisse, damit die UBS für Auslandsabenteuer neben hartem Kernkapital teilweise auch AT1 anrechnen lassen darf, weil diese für die UBS günstiger zu beschaffen sind als hartes Eigenkapital. Finanzministerin Karin Keller-Sutter, selbst FDP, kritisierte den Entscheid ihrer eigenen Kommissionskollegen öffentlich. In der Kommission habe es «eine stattliche Minderheit» gegeben, die eine Quote von 90 Prozent hartem Eigenkapital verlangt habe, erklärte die FDP-Bundesrätin.

Zurück an den Absender

Zwei Tage vor der Ständeratsdebatte kam die eigentliche Wendung. Mehrere bürgerliche Ständeräte wollen das Geschäft an den Bundesrat zurückschicken: Die Mehrheit der FDP-Ständeratsmitglieder habe an der Fraktionssitzung ihrer Partei für ein Nichteintreten plädiert, auch Mitte-Ständeräte wollen demnach mitziehen. Die Begründung ist nicht inhaltlich, sondern verfahrenstechnisch. Andrea Caroni erklärte, er habe den Antrag gestellt, den Bundesrat damit zu beauftragen, diese Eigenmittel auszugestalten, denn die Eigenmittelvorschriften seien schon immer in Verordnungen des Bundesrats gewesen, jetzt würden sie das erste Mal ins Parlament kommen. Mitte-Ständerat Pirmin Bischof zog mit einem gleichlautenden Antrag nach.

Was nach einer Zuständigkeitsdebatte klingt, hat handfeste Folgen. Ein Rückweisungsentscheid des Ständerats allein reicht nicht aus, der Beschluss geht zunächst an den Nationalrat, stimmt dieser der Rückweisung ebenfalls zu, geht die Vorlage zurück an den Bundesrat. Und dann beginnt derselbe Streit wieder von vorn, nur an einem anderen Ort, mit anderen Regeln. Der Konflikt wird gern auf ein Duell zwischen Bundesrätin Karin Keller-Sutter und UBS-Chef Sergio Ermotti reduziert, in Wahrheit ist es eher eine Interessenabwägung zwischen den Aktionären der Grossbank und den Steuerzahlern des Kleinstaats.

Was eine Verordnung nicht kann: abgestimmt werden

Der Unterschied zwischen Gesetz und Verordnung ist kein Detail für Juristinnen. Ein Bundesgesetz unterliegt dem fakultativen Referendum, eine Verordnung des Bundesrats nicht. Wenn die Eigenkapitalfrage der letzten systemrelevanten Schweizer Grossbank als Verordnung geregelt wird, entscheidet sie der Bundesrat allein, ohne dass eine Volksabstimmung je zur Debatte stünde. Genau das war bis vor drei Jahren der Normalfall, und genau das soll jetzt wieder der Normalfall werden, mit dem Argument, es sei schon immer so gewesen.

Ich habe im Beitrag zur Ständemehr-Regel bei den Bilateralen III beschrieben, wie in der laufenden Session eine andere Verfahrensfrage, das Zählverfahren bei Abstimmungen, zur eigentlichen politischen Auseinandersetzung wurde, während die inhaltliche Frage im Hintergrund blieb. Hier wiederholt sich diese Struktur in umgekehrter Richtung: Nicht wie gezählt wird, steht zur Debatte, sondern ob überhaupt gezählt werden muss. Eine Rückweisung an den Bundesrat entzieht die Frage nicht nur der aktuellen Parlamentsdebatte, sie entzieht sie potenziell auch der Bevölkerung.

Die eigene Fraktion gegen die eigene Bundesrätin

Bemerkenswert ist, wer den Antrag stellt. Nicht die Linke, die eine härtere Regulierung fordert, sondern Mitglieder der Partei, aus der die zuständige Bundesrätin selbst stammt. Die freisinnige Finanzvorsteherin will die UBS nach dem Untergang der Credit Suisse stärker absichern, doch ausgerechnet in ihrer eigenen Partei ist der Widerstand gross, besonders bemerkenswert ist der Widerstand innerhalb der FDP, wo der frühere Parteipräsident Thierry Burkart die rigide bundesrätliche Lösung früh infrage stellte. Eine Rückweisung erlaubt es der Fraktion, sich nicht offen gegen die eigene Bundesrätin in einer Schlussabstimmung zu positionieren, sondern die Entscheidung formal zu verschieben. Das kostet weniger politisches Kapital als ein klares Nein zu ihrem Gesetzesentwurf.

Ökonomisch ist die Frage nicht neutral. Heute müssen ausländische Töchter nur zu 45 Prozent mit hartem Eigenkapital unterlegt sein, neu müssten es gemäss Bundesrat 100 Prozent sein, damit die UBS im Notfall stets in der Lage ist, schlingernde Auslandtöchter zu verkaufen, ohne das Mutterhaus und systemrelevante Teile in der Schweiz zu gefährden. Ein früherer Finma-Direktor äusserte sich kritisch zur AT1-Lösung der Kommission. Der frühere Finma-Direktor Daniel Zuberbühler bezeichnete die gegen den Bundesrat und gegen Experten selbstgebastelte Ständeratslösung als eine «Selbstschussanlage», eine solche AT-1-Regulierung gebe es weltweit nirgends.

Am Donnerstag zeigt sich, ob der Ständerat diesen Ausweg tatsächlich wählt. Sollte er es tun, wäre das kein Ende des Streits um die UBS-Regulierung, sondern nur der Beweis, dass eine der wichtigsten wirtschaftspolitischen Fragen seit dem Ende der Credit Suisse leichter zu verschieben als zu entscheiden ist.

Quellen

• NZZ: Andrea Caroni eilt Keller-Sutter in der Causa UBS zu Hilfe
• watson.ch: Eigenkapital: FDP will UBS-Regulierung an den Bundesrat zurückweisen
• watson.ch: Von wegen mehr Eigenkapital – die UBS könnte sogar bestehende Sicherheiten abbauen
• tippinpoint.ch: Lex UBS: Zwei Ständeräte vollziehen überraschendes Wendemanöver
• Blick: Lex UBS: FDP-Ständeräte gegen FDP-Bundesrätin
• Tagesanzeiger: Fall UBS: Keller-Sutter kritisiert Ständeratsvorschlag
• infosperber.ch: UBS: Die Lösung des Ständerats ist ein Brandbeschleuniger
• swissinfo.ch: Jetzt kommt die neue UBS-Regulierung in den Ständerat